交通部：大幅降低小型航空器开展通航运输的准入门槛
2019-11-27
2019年11月26日，交通运输部发布关于《商业运输运营人运行合格审定规则（征求意见稿）》公开征求意见的通知。原文如下：
根据国内民航发展的实际情况，交通运输部起草了《商业运输运营人运行合格审定规则（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。公众可以通过以下途径和方式提出意见：
1.登录中国政府法制信息网（网址：http://www.chinalaw.gov.cn），进入首页“立法意见征集”栏目下的“进入征集系统”提出意见。
2.通过信函方式将意见寄至：北京市东城区东四西大街155号中国民用航空局政策法规司（邮编：100710）
3.通过电子邮件方式将意见发送至：legaldivision@caac.gov.cn
《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（以下简称《规则》）是从2001年年初开始起草，经过反复研讨和修订后制定的，旨在规范使用起飞全重较小或者载运能力较低的航空器进行商业运输的运营人的运行。《规则》于2017年进行第一次修订，于2018年进行第二次修订。
依据“分类管理、放管结合、以放为主”航空安全发展的思路，在“两个框架”（通航业务框架和通航法规框架）的政策的指导下，重新审视现行《规则》，主要存在以下不足：
1.基于风险的分级管理要求有待细化。适用于小型航空器的要求（如设备、人员资质、航空器性能等）与运输类航空器要求混同，提高了进入门槛，与当前鼓励通勤运输等新业态发展的导向和配套政策不匹配；采用起飞全重的风险分级指标与当前我国的通用航空器制造业发展阶段特点不适应，提高了国产航空器的准入门槛；规章框架未能完全体现“业务框架”的矩阵分布要求，存在适用性交叉。
2.整体逻辑结构有待优化。沿袭FAA的章节编写逻辑与我国习惯的思维方式不适应，且存在较多的交叉引用条款，运营人难以针对特定的运行种类从规章中识别全部适用条款，造成一定的理解障碍。
3.应对新业态和技术发展的灵活性不足。未明确部分提升运行安全裕度和运行效率的已经为通航广泛使用的新技术的应用要求，是否需要审定无明确指引，对航空器所需基础设备的列举式方法无法与适航规章进行及时有效的衔接。
由于以上问题，现行《规则》已经不能进一步满足民航发展，特别是通航发展的需要。建立内容完备、协调性和可操作性强的商业运输运营人运行合格审定规则，是符合当下行业发展需求的。
规章修订的指导思想：深化“放管服”改革，落实“分类管理、放管结合、以放为主”的思路，按照“两个框架”（通航业务框架和通航法规框架）的政策要求，实施规章修订。
规章修订的宗旨：《规则》在修订中遵循“重构分类，量体裁衣；追本溯源，简约适用；以我为主，兼顾多方”的原则，主要参考ICAO公约附件6和其它附件的相关标准和建议措施的最新修订内容，同时结合前期相关通航试点成功经验，基于我国进入新时代以来的通航运行经验和实际情况对规章予以修订。
大幅度调整长期以来沿袭借鉴的美国的联邦航空条例FAR-135部的传统体例，重构了规章的整体结构和各章节编排逻辑，将运行一般性要求和合格审定应遵循的标准化程序并入总则（A章）和合格审定（B章），按照小型航空器、运输类飞机和运输类直升机细化分类管理，各章调整了相关技术指标的口径和标准，更加符合通航运行特点，大幅降低小型航空器开展通航运输的准入门槛。通过“量体裁衣”式的架构调整，便利行业主体准确把握规章体系逻辑架构和提升规章识读能力，方便运营人根据业务框架分类表“对号入座”，以实现精准监管和分类监管的要求。为避免原规章名称与规章内的“小型航空器”章节产生混同，将《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》名称调整为《商业运输运营人运行合格审定规则》。
以适航审定对航空器的标准分类术语作为各类运行适用范围的基础，确保适航审定规章和运行规章相关条款指向的一致性，以及规章间内在逻辑的统一性，体现运行规章临时性条款向适航规章审定标准性条款转化的历史趋势。以适航审定规章对航空器的要求为逻辑起点，简化航空器在运行中基于适航审定的基础性飞行仪表和设备要求表述，统一指向相应的适航审定规章，减少额外运行设备要求，删减大量附录内容，确保条款随着适航审定要求同步更新，简洁适用，易于理解，方便操作。
对于涉及境外运行相关条款，在制度设计上严格遵守“两个框架”设定的政策方向，以ICAO附件6最低要求为标准，删除较多与当前通航发展形势不相适应的限制性条款。实现宽严相济，统筹考虑，总体平衡，兼顾境内运行的便利性和境外运行的规则符合性。
本次修订的主要依据是《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《外国民用航空器飞行管理规则》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》、《中华人民共和国搜寻救助民用航空器规定》，以及国际民用航空公约附件6《航空器运行》。
本次修订，贯彻《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）精神，深化“放管服”改革，落实“分类管理、放管结合、以放为主”的思路，按照“两个框架”（通航业务框架和通航法规框架）的政策要求，奠定未来一段时期我国商业运输运营人管理的政策走向、立法思路和制度设计基础，有效解决规章部分内容同实际运行需求不协调、不一致问题。
完善与《一般运行和飞行规则》修订的制度衔接，及时固化前期创新性的监管政策调整试点成果，解决包括过度立法和过度执法在内的不同程度的过度监管问题，确保通航运行整体监管架构完整适用。
结合我国通航发展所处的阶段性特征，调整部分运行技术标准划分，匹配我国民航工业部门的现状和未来发展需要，为国产民机进入通航市场创造有利条件，更好地鼓励和推动通航发展，积极支持社会资本投资通航产业。
修订工作启动：2019年5月至9月，设在民航局飞标司的修订小组根据前期创新性的监管政策调整试点成果以及行业咨询与反馈的意见，启动修订工作，制定修订计划。经过与相关司局探讨，在修订小组数次专项研讨，并经过民航局飞标司司领导集中审阅后，再次修订形成征求意见稿。
公开征求全行业意见：2019年9月29日，向民航各地区管理局，各运输（通用）航空公司，空管局、运行监控中心、民航大学、飞行学院、管干院、航科院、校验中心，中国航协、民航飞行员协会、航驾协会征求意见。各地区管理局积极组织所辖单位研提意见。到截止日期，收到征求意见稿后回函的单位数22个，回函并有建议或意见的单位数21个，收到建议或意见共128条。
